Acaso a matéria não fosse polêmica, não mereceria um estudo sistemático e tampouco um ensaio jurídico, mormente porque à solução da questão já não importa mais reafirmar a recepção da Loman pela CF/88, nem o caráter nacional do Poder Judiciário e tampouco ser desejável a uniformização das eleições em todos os tribunais do País. Para a solução da polêmica é necessário distinguir o que é uma norma infraconstitucional reservada ao Estatuto da Magistratura, e à iniciativa do STF, do que é uma norma passível de regulamentação regimental pelo próprio tribunal, prestigiando as autonomias instituídas pelos arts. 99 e 96, I, “a”, do texto constitucional em vigor.
Uma análise comparativa entre a Carta de 1969 e a Constituição de 1988 sempre foi capaz de estabelecer dúvidas sinceras até àqueles que defendiam que as disposições da Loman constituem um regime jurídico único para os magistrados brasileiros, bem como que sua observância era uniforme e obrigatória para todos os tribunais.
Não tenho dúvidas que tais premissas são verdadeiras quando a Loman estiver a tratar de ingresso na magistratura, promoção, acesso aos tribunais, processo de vitaliciamento, formação e aperfeiçoamento de magistrados, subsídio, aposentadoria, residência obrigatória na comarca, penas disciplinares, remoção à pedido ou permuta, publicidade dos julgamentos e motivação das decisões, constituição de órgão especial nos tribunais, continuidade da atividade jurisdicional, proporção entre número de juízes na unidade jurisdicional, delegabilidade de atos a servidores e imediata distribuição de processos em todos os graus de jurisdição, pois tais princípios foram expressamente contemplados nos incisos do art. 93 da CF/88, a demonstrar a vontade da Constituição de que sejam tratados de forma uniforme para toda a magistratura nacional, bem como de que nenhum governo local possa neles se imiscuir, afrontando a independência do
Poder Judiciário.
Portanto, trata-se de princípios instituídos pelo constituinte em prol do jurisdicionado e do próprio Poder Judiciário. Como muito bem pontuado pela doutrina constitucional e pela jurisprudência do STF, o Estatuto da Magistratura deve vincular o legislador e o judiciário estadual a fim de evitar a concessão ilimitada de privilégios, uma “troca institucional de boas vontades” entre os poderes locais, como, por exemplo, ao se permitir a criação de vantagens pecuniárias aos juízes via lei estadual, afetando a garantia da independência do Poder Judiciário. Não significa, por outro lado, que toda e qualquer matéria que trate sobre a organização e funcionamento dos tribunais esteja
sujeita à reserva de lei complementar.2 3
No rol de princípios do art. 93 da CF/88 não há sequer menção à necessidade de uma regulamentação pelo Poder Legislativo nacional da eleição dos órgãos diretivos dos tribunais do país. E afigura-se mais política do que jurídica a conclusão de que a disciplina da eleição dos cargos diretivos, a especificação do número de membros aptos a concorrerem aos cargos de direção, a fixação do período do mandato em dois anos e a vedação à reeleição são um bloqueio de competência aos tribunais, não obstante a própria Constituição tenha estabelecido como competência privativa dos tribunais “eleger seus órgãos diretivos”.
A Loman, em seu art. 102, prevê os requisitos de elegibilidade, o período do mandato, e o procedimento de eleição dos cargos de direção dos tribunais não por ordem da CF/88, mas sim, porque a Carta de 1969, no inc. I do art. 115, previa expressamente que a eleição dos Presidentes e demais titulares de direção dos tribunais observaria o disposto na Lei Orgânica da Magistratura Nacional.4
Contudo, o disciplinamento da eleição para os cargos diretivos dos tribunais à Loman é algo que não se verifica na CF/88. A atual Constituição, além de assegurar ao Poder Judiciário a autonomia administrativa e financeira, assegurou a cada tribunal do país o autogoverno, ao afirmar que “compete privativamente aos tribunais eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos” (CF/88, art. 96, I, “a”).
E não se argumente que o silencio da CF/88 sobre a disciplina da eleição ou da reeleição de cargos diretivos de tribunal não foi eloquente. Pois quando o constituinte quis, por exemplo, vedar a reeleição para os cargos diretivos das Mesas de cada uma das Casas do Congresso Nacional, fê-lo de forma expressa, como se extrai do § 4º do art. 57.
A par disso, recorde-se que o art. 96, I, “a”, da CF/88 é uma regra constitucional ôntica porque cria uma realidade, cria o espaço em que a ação vai ter lugar: a eleição privativa pelo próprio tribunal de seus órgãos diretivos. Essa regra constitucional confere aos tribunais poderes jurídicos: a capacidade de realizar e de regular a eleição de seus próprios dirigentes — ou melhor, atribui competência aos tribunais para praticarem um ato concreto (eleição), bem como um ato normativo (elaborarem seus regimentos internos).5
Não se desconhece a existência de uma vasta e farta jurisprudência do STF no sentido de que a Loman foi recepcionada pela CF/88, nem de que a aplicabilidade das normas e princípios do art. 93 da CF/88 independem de promulgação do Estatuto da Magistratura e tampouco de que a autonomia regimental dos tribunais no que toca a eleição de seus dirigentes não é uma cláusula em branco autorizando criações de modelos flagrantemente incompatíveis com o sistema presidencialista constitucionalmente estabelecido. 6
O que se está a sustentar é que a interpretação sistemática da CF/88 leva a conclusão de que o autogoverno dos tribunais, previsto expressamente no art. 96, I, “a”, não pode ser mitigado pelo legislador infraconstitucional. Se a Constituição em vigor não condicionou a eleição dos cargos diretivos dos tribunais ao disposto na Loman — como fazia a EC nº 1/1969 —, não se pode invocar o já referido art. 102 da LC nº 35/1979 para concluir que apenas os juízes mais antigos, em número correspondente ao dos cargos de direção, são elegíveis ou que continua vedada a
reeleição.
Uma interpretação jurídico-constitucional do poder de autogoverno conferido pela CF/88 aos tribunais, estabelecendo competência privativa desses para eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, só pode conduzir à conclusão de que onde o constituinte não restringiu, descabe ao legislador infraconstitucional, e tanto menos ao intérprete, criar restrições ao autogoverno dos tribunais.
O STF tem lançado durante as últimas três décadas interpretações eminentemente políticas sobre a matéria, afirmando que a regulamentação estadual que diverge do art. 102 da Loman (norma geral recepcionada pela CF/88) enseja declaração de inconstitucionalidade por usurpação de competência do Poder Legislativo para disciplinar a matéria em lei complementar (CF/88, art. 93).
Ao julgar a ADI 5310/RJ, em 14.12.2016 (DJE de 31.01.2017), o STF declarou a inconstitucionalidade do art. 3º da Resolução nº 1, de 09.09.2014, do TJRJ — que estabeleceu a possibilidade de “o Desembargador ser novamente eleito para o mesmo cargo, desde que observado o intervalo de dois mandatos” — por violação ao art. 93, caput, da CF/88, segundo o qual está reservada a lei complementar, de iniciativa do STF a regulamentação da matéria afeta à elegibilidade para os órgãos diretivos dos tribunais.
O voto vencedor afirmou que as disposições da LC nº 35/1979 definem regime jurídico único para a magistratura brasileira e viabilizam tratamento uniforme, válido em todo território nacional, para as questões intrínsecas ao Poder Judiciário, garantindo a necessária independência para a devida prestação jurisdicional, bem assim que essas normas complementares, não contrariando a CF/88, devem ser obrigatoriamente observadas pelos tribunais ao elaborarem seus regimentos internos e demais atos normativos.
Vale dizer, o STF assentou a primazia da Loman diante das normas regimentais. Todavia, nada foi dito pelo colegiado sobre a inexistência, no rol exaustivo do art. 93 da CF/88, de reserva ao Estatuto da Magistratura da regulamentação da elegibilidade para os órgãos diretivos dos tribunais e tampouco sobre a competência 5
privativa dos tribunais de eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, expressa no art. 96, I, “a”.
O que se extrai do julgamento é que o STF entendeu menos perigoso um tratamento uniforme no que diz respeito à eleição dos órgãos diretivos de todos os tribunais do País, até que esse próprio Supremo, em discussões a serem aprofundadas quando da apresentação ao Congresso Nacional da proposta de Estatuto da Magistratura, possa definir como tratará legislativamente a matéria.
A visão majoritária acima referida deu-se mais por desejo de completude e uniformidade na regulamentação das eleições em todos os tribunais brasileiros do que por respeito ao princípio federativo, à noção jurídica de autonomia e à interpretação sistemática da CF/88 e da Carta anterior.
Na reconstrução do federalismo, mérito inegável da CF/88, é até contraditório afirmar-se a necessidade de uma regulamentação única e uniforme das atividades dos tribunais quando o próprio constituinte entregou à Constituição de cada Estado da Federação a organização da Justiça estadual e a definição da competência dos tribunais, nos termos do art. 125, § 1º.
A noção jurídica de autonomia, que decorre da forma federativa de Estado, se associa ao poder de criar normas próprias. Na lição de Raul Machado Horta, “Autonomia provém, etimologicamente, de nómos e designa, tecnicamente, a edição de normas próprias, que vão organizar e constituir determinado ordenamento jurídico”.7
Não é novidade que a CF/88 assegurou ao Poder Judiciário autonomia administrativa e financeira; e a cada tribunal do país autonomia para eleger seus órgãos diretivos (autogoverno), que é o aspecto político da autonomia dos tribunais, e o poder de elaborar seus regimentos internos, que é o aspecto jurídico da autonomia — os quais só podem ser limitados pela Constituição.8
Quando a CF/88 reserva determinada matéria à lei complementar, há um bloqueio à competência regimental dos tribunais. Todavia, quando inexistir reserva de lei e tratar-se de matéria de auto-organização ou de autolegislação do tribunal, deve-se concretizar a Constituição e prestigiar a autonomia dos tribunais na escolha de seus cargos diretivos.
O que se está a afirmar é que os tribunais podiam e podem estabelecer reeleição de cargos diretivos via regimento interno porque essa matéria não foi reservada pela CF/88 à lei complementar. Fora na vigência da Carta de 1969. Não mais a partir da vigência da Constituição de 1988.
Foram necessários mais de trinta anos para que o STF reconhecesse que, indevidamente, cassou a autonomia dos tribunais do País para dispor sobre a eleição de seus órgãos diretivos. Se o art. 102 da Loman não foi recepcionado pela CF/88, como recentemente reconhecido pelo Excelso Pretório no julgamento conjunto da ADI 3.976/SP e do MS 32.451/DF, houve um desprestígio por décadas à autonomia dos tribunais na escolha de seus cargos diretivos, evidenciando que os argumentos reiteradamente lançados na jurisprudência do STF para defender a primazia da Loman sobre as normas regimentais dos tribunais, tinham um caráter eminentemente político e carente de juridicidade constitucional.9
Ao mesmo tempo que esses dois recentes precedentes servem como um alerta às interpretações criativas da Corte Constitucional — que não raro lê no texto constitucional o que nele não está dito —, a mudança de entendimento pelo STF permite a concretização de um modelo constitucional amplo de independência do Poder Judiciário e de autogoverno de cada tribunal, adequado às peculiaridades e necessidades de cada Estado da federação.
Por outro lado, confere força renovada àqueles que defendem a possibilidade de a escolha dos dirigentes dos tribunais recair sobre os pares de 1º e 2º graus, bem assim sobre um colégio eleitoral composto por todos os magistrados, através de simples alterações regimentais para ampliar e efetivar a democracia interna no âmbito do Poder Judiciário. Matéria igualmente polêmica e que, em breve, merecerá outro ensaio jurídico.
1 Fabiano Cotta de Mello é advogado em Mato Grosso e Brasília, mestre em Direito pela Universidade de Mato Grosso (UFMT), professor universitário e ex-assessor técnico jurídico do TJRS e do TJMT.
2 Ver: MENDES, Gilmar Ferreira e STRECK, Lenio Luiz. “Art. 93”. In CANOTILHO, J.J. Gomes et al (Coords.) Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2014. P. 1.320-1.321).
3 O STF já reconheceu ser vedada a percepção de verba não prevista na Loman (AO 2.234 – ED, rel. Min. GILMAR MENDES, 2ª T., DJE de 13.08.2019); não ser possível fundamentar o direito à percepção de horas extras por magistrados em normas destinadas aos servidores do Poder Judiciário Estadual (MS 32.979 AGR, rel. Min. EDSON FACHIN, 2ª T., DJE de 01.08.2018); ser taxativo o rol de direitos e vantagens previsto no art. 69 da Loman, não sendo possível a extensão de vantagens previstas em legislação de outra carreira a magistrados com fundamento na simetria constitucional entre Magistratura e Ministério Público (ARE 952.734 AgR, rel. Min. GILMAR MENDES, DJE de 05.09.2017).
4 Cf. redação dada ao art. 115, I, da Carta de 1969, com a redação dada pela EC nº 7, de 13.04.1977: “Art. 115. Compete aos Tribunais: I – eleger seus Presidentes e demais titulares de sua direção, observado o disposto na Lei Orgânica da Magistratura Nacional; (Redação da pela EC nº 7/1977) (…).”
5 Sobre as regras constitucionais ônticas e sobre as regras de competências dos órgãos terem fundamento na divisão horizontal dos poderes, ver: SILVA, José Afonso da. Teoria do Conhecimento Constitucional. São Paulo: Malheiros Editores, 2014, p. 363-386.
6 ADI 1.985, rel. Min. EROS GRAU, DJ de 13.05.2005; ADI 189, rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 22.05.1992; e debates no julgamento da ADI 5310/RJ, rela. Mina. CARMEM LÚCIA, DJE de 31.01.2017.
7 HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 363.
8 Sobre o aspecto político e o aspecto jurídico da autonomia ver: VIRGA, Pietro. La regione. Milão: Dott. A. Giuffrè,1949, p. 8-10.
9 No Informativo STF nº 983, de 22 a 26 de junho de 2020, está noticiado que o Plenário declarou a não recepção,pela CF/88, do art. 102 da Loman (LC 35/1979), de modo que não subsista interpretação segundo a qual apenas os desembargadores mais antigos possam concorrer aos cargos diretivos dos tribunais, devendo a matéria, em razão da autonomia consagrada nos arts. 96, I, a, e 99 da CF, ser remetida à disciplina regimental de cada tribunal.
